Acquisition d’immeubles par des étrangers

La Suisse, avec ses paysages idylliques et sa stabilité économique, attire de nombreux investisseurs étrangers souhaitant acquérir des biens immobiliers sur son territoire. Toutefois, cette acquisition est strictement encadrée par une législation spécifique connue sous le nom de « Lex Koller ». Cette réglementation, formellement désignée comme la Loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (LFAIE), constitue un mécanisme de contrôle visant à limiter l’achat de propriétés par des non-résidents. Mise en place dans les années 1960 et ayant connu plusieurs évolutions, la Lex Koller représente un pilier fondamental du droit immobilier suisse. Elle établit un cadre juridique complexe qui détermine qui peut acheter quoi, où et sous quelles conditions. La compréhension de ce dispositif légal est indispensable pour tout étranger envisageant un investissement immobilier en Suisse ou pour tout professionnel accompagnant ces transactions.

Fondements historiques et objectifs de la Lex Koller

L’histoire de la Lex Koller remonte aux années 1960, une période marquée par des préoccupations croissantes concernant l’influence étrangère sur le marché immobilier suisse. À cette époque, on observait une augmentation significative des acquisitions immobilières par des personnes étrangères, principalement dans les régions touristiques. Face à cette situation, les autorités fédérales ont décidé d’intervenir pour préserver le patrimoine national.

La première mesure restrictive fut l’Arrêté fédéral du 23 mars 1961, connu sous le nom de « Lex von Moos », du nom du conseiller fédéral Ludwig von Moos. Cet arrêté introduisait l’obligation d’obtenir une autorisation pour l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger. Il s’agissait initialement d’une mesure temporaire, mais qui fut prolongée à plusieurs reprises face à la persistance des préoccupations.

En 1983, cette réglementation provisoire fut remplacée par une loi permanente, la Loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à l’étranger (LFAIE), communément appelée « Lex Friedrich ». Cette loi renforçait le système d’autorisation et précisait les conditions d’acquisition. Elle fut ensuite modifiée en 1997 sous l’impulsion du conseiller fédéral Arnold Koller, donnant naissance à la « Lex Koller » telle que nous la connaissons aujourd’hui.

Objectifs principaux de la législation

La Lex Koller poursuit plusieurs objectifs fondamentaux qui reflètent les préoccupations sociétales et économiques de la Suisse :

• Prévenir l’emprise étrangère sur le sol suisse, considéré comme une ressource limitée et précieuse
• Maintenir un équilibre du marché immobilier en évitant une pression excessive sur les prix due à la demande étrangère
• Préserver l’accès au logement pour la population locale
• Protéger les paysages naturels et le patrimoine architectural contre une urbanisation excessive
• Garantir une utilisation rationnelle du territoire, conformément aux principes d’aménagement du territoire

Au fil des décennies, la Lex Koller a connu diverses adaptations pour répondre à l’évolution du contexte économique et politique. Notamment, l’entrée en vigueur des accords bilatéraux avec l’Union européenne a conduit à des ajustements pour les ressortissants européens. De même, la mondialisation croissante et l’internationalisation des marchés immobiliers ont nécessité des mises à jour régulières du cadre légal.

Malgré ces évolutions, la philosophie sous-jacente de la loi demeure constante : trouver un équilibre entre l’ouverture économique nécessaire et la protection du patrimoine national. Cette tension entre libéralisation et protection constitue le cœur du débat politique qui entoure régulièrement la Lex Koller, certains milieux économiques plaidant pour son assouplissement, tandis que d’autres défendent son maintien, voire son renforcement.

Champ d’application et définitions clés

Pour appréhender correctement la portée de la Lex Koller, il est primordial de comprendre précisément son champ d’application et les définitions qu’elle établit. Cette législation ne s’applique pas uniformément à toutes les situations, mais cible spécifiquement certaines catégories de personnes et de biens.

Personnes assujetties à la loi

La LFAIE s’applique aux personnes à l’étranger, une notion qui englobe plusieurs catégories distinctes :

• Les personnes physiques qui n’ont pas la nationalité suisse et qui ne sont pas titulaires d’un permis d’établissement C
• Les ressortissants de l’UE ou de l’AELE qui n’ont pas leur domicile légal et effectif en Suisse
• Les personnes morales ayant leur siège statutaire ou réel à l’étranger
• Les sociétés suisses considérées comme étant sous contrôle étranger, c’est-à-dire lorsque des personnes à l’étranger disposent d’une position dominante
• Les personnes agissant comme intermédiaires pour le compte de personnes à l’étranger

Il est à noter que les ressortissants suisses résidant à l’étranger ne sont pas considérés comme des personnes à l’étranger au sens de la loi, préservant ainsi leur droit d’acquérir librement des biens immobiliers dans leur pays d’origine.

Immeubles soumis à autorisation

La Lex Koller ne s’applique pas à tous les types de biens immobiliers. Sont principalement soumis à autorisation :

• Les immeubles à usage d’habitation (appartements, maisons individuelles, etc.)
• Les terrains à bâtir destinés à la construction de logements
• Les terrains non bâtis qui ne sont pas situés dans une zone affectée à des activités économiques

En revanche, certains types d’immeubles sont expressément exclus du régime d’autorisation :

• Les immeubles servant d’établissement stable pour l’exercice d’une activité commerciale, industrielle ou artisanale, ou l’exercice d’une profession libérale
• Les résidences principales acquises par un étranger titulaire d’un permis de séjour B qui établit son domicile légal et effectif dans l’immeuble
• Les immeubles destinés à un but d’utilité publique (écoles, hôpitaux, etc.)

Notions juridiques spécifiques

La LFAIE introduit plusieurs concepts juridiques spécifiques qui méritent d’être clarifiés :

Le contrôle étranger est établi lorsque plus d’un tiers du capital d’une société ou plus d’un tiers des droits de vote sont détenus par des personnes à l’étranger, ou lorsqu’une personne à l’étranger accorde des prêts importants à la société.

L’acquisition d’un immeuble ne se limite pas à l’achat en propriété, mais englobe toute opération juridique équivalant économiquement à une acquisition, comme l’acquisition de parts de sociétés immobilières, l’établissement de droits de jouissance de longue durée, ou l’acquisition de droits d’emption ou de préemption.

La notion de domicile légal et effectif est centrale dans l’application de la loi. Elle implique non seulement une inscription formelle au registre des habitants, mais exige une présence réelle et durable en Suisse, avec l’intention d’y établir le centre de ses intérêts personnels et professionnels.

Ces définitions précises permettent de déterminer avec exactitude les situations soumises à la Lex Koller, évitant ainsi contournements et ambiguïtés. Elles constituent le socle sur lequel repose l’ensemble du système d’autorisation et de contrôle mis en place par la législation.

Régime d’autorisation et procédures administratives

Le cœur opérationnel de la Lex Koller réside dans son système d’autorisation préalable. Toute acquisition d’immeuble par une personne à l’étranger, lorsqu’elle est soumise à la loi, nécessite l’obtention d’une autorisation avant la conclusion de l’acte juridique. Ce processus administratif comporte plusieurs étapes et implique différentes autorités.

Autorités compétentes et répartition des compétences

La mise en œuvre de la Lex Koller s’articule autour d’une répartition des compétences entre la Confédération et les cantons :

• Les cantons sont les principales autorités d’exécution. Ils désignent une autorité de première instance (généralement un service de l’administration cantonale) et une autorité de recours
• L’Office fédéral de la justice exerce un rôle de surveillance et de coordination. Il peut recourir contre les décisions cantonales et émet des directives d’application
• Le Tribunal fédéral agit comme dernière instance de recours pour les litiges relatifs à l’application de la LFAIE

Cette structure fédéraliste permet une application adaptée aux spécificités locales tout en garantissant une certaine cohérence nationale grâce à la supervision fédérale.

Procédure d’autorisation

La procédure d’autorisation suit généralement les étapes suivantes :

1. Dépôt de la demande : L’acquéreur étranger (ou son représentant) soumet une demande d’autorisation à l’autorité cantonale compétente. Cette demande doit contenir tous les documents et informations nécessaires à l’examen du dossier : identité du vendeur et de l’acquéreur, description précise de l’immeuble, motifs de l’acquisition, etc.

2. Instruction du dossier : L’autorité cantonale examine la demande au regard des conditions légales et des contingents disponibles. Elle peut solliciter des compléments d’information ou des garanties de la part du requérant.

3. Consultation des communes : Dans de nombreux cantons, la commune où se situe l’immeuble est consultée et peut émettre un préavis.

4. Décision : L’autorité cantonale rend sa décision, qui doit être motivée. En cas d’octroi de l’autorisation, celle-ci peut être assortie de charges et conditions.

5. Notification : La décision est notifiée au requérant, mais aussi à l’Office fédéral de la justice qui dispose d’un droit de recours.

Les délais de traitement varient selon les cantons et la complexité du dossier, mais l’autorité doit généralement statuer dans un délai raisonnable (souvent entre 30 et 90 jours).

Motifs d’autorisation et contingentement

La LFAIE prévoit plusieurs motifs permettant d’obtenir une autorisation :

• L’acquisition d’une résidence secondaire dans une zone touristique, soumise à un système de contingentement cantonal
• L’acquisition pour un but d’intérêt public, comme la promotion du logement social ou le développement économique d’une région
• L’acquisition par un héritier non autorisé par la loi à acquérir un immeuble sans autorisation
• L’acquisition justifiée par un cas de rigueur, lorsque le refus entraînerait des conséquences excessivement sévères pour l’acquéreur

Le système de contingentement constitue un élément central du dispositif pour les résidences secondaires. Chaque année, le Conseil fédéral fixe un nombre maximum d’autorisations qui peuvent être délivrées pour l’ensemble du pays, puis répartit ce contingent entre les cantons. Cette limitation quantitative vise à maîtriser l’emprise étrangère sur le sol suisse et à préserver l’équilibre du marché immobilier dans les régions touristiques.

Sanctions et mesures administratives

La LFAIE prévoit un arsenal de sanctions pour garantir son respect :

• La nullité des actes juridiques conclus en violation de l’obligation d’obtenir une autorisation
• Des sanctions pénales pouvant aller jusqu’à trois ans de privation de liberté ou une peine pécuniaire pour les infractions intentionnelles
• Des mesures administratives comme l’ordre de vente forcée de l’immeuble acquis illégalement

Ces sanctions dissuasives témoignent de l’importance accordée par le législateur au respect de cette réglementation, considérée comme un pilier de la politique foncière nationale.

Exceptions et cas particuliers

Si la Lex Koller pose un principe général de restriction, elle prévoit néanmoins de nombreuses exceptions et cas particuliers qui permettent d’assouplir son application dans certaines situations spécifiques. Ces dérogations répondent tant à des considérations pratiques qu’à des objectifs de politique économique ou sociale.

Acquisition de résidences principales

L’une des exceptions les plus significatives concerne l’acquisition de résidences principales. Un étranger titulaire d’un permis de séjour B peut acquérir sans autorisation un logement destiné à lui servir de résidence principale, à condition qu’il y établisse son domicile légal et effectif. Cette exception reconnaît le droit fondamental de chacun à se loger et permet aux étrangers résidant légalement en Suisse d’accéder à la propriété de leur logement.

Toutefois, cette acquisition est soumise à plusieurs conditions strictes :

• L’acquéreur doit occuper personnellement le logement, sans le louer, même partiellement
• La surface du logement doit être proportionnée aux besoins personnels et familiaux de l’acquéreur
• En cas de départ de Suisse ou de changement de résidence principale, l’acquéreur dispose généralement d’un délai de deux ans pour vendre le bien

Cette exception reflète la distinction fondamentale opérée par la loi entre l’acquisition à des fins spéculatives ou de placement, qui est restreinte, et l’acquisition pour des besoins personnels légitimes, qui est facilitée.

Immeubles commerciaux et établissements stables

La Lex Koller exempte d’autorisation l’acquisition d’immeubles servant d’établissements stables pour l’exercice d’une activité économique. Cette exception majeure vise à ne pas entraver les investissements étrangers dans l’économie suisse et concerne :

• Les immeubles à usage commercial, industriel ou artisanal
• Les locaux servant à l’exercice d’une profession libérale
• Les terrains à bâtir destinés à de telles constructions, à condition que la construction démarre dans un délai raisonnable

Cette exemption s’applique même si l’immeuble comporte une part accessoire d’habitation, à condition que celle-ci soit nécessaire à l’exploitation de l’établissement (logement de fonction, conciergerie, etc.). En revanche, si la part d’habitation devient prépondérante ou indépendante de l’activité économique, l’exemption ne s’applique plus.

Situations familiales particulières

La loi prévoit des régimes spécifiques pour certaines situations familiales :

• Un étranger peut acquérir sans autorisation un immeuble par succession légale
• L’acquisition par succession testamentaire ou donation reste soumise à autorisation, mais celle-ci est généralement accordée s’il existe des liens familiaux étroits
• Les conjoints de citoyens suisses bénéficient d’un régime favorable, notamment pour l’acquisition en copropriété ou en propriété commune avec leur époux suisse
• En cas de changement de statut (perte de la nationalité suisse ou du permis C), la personne peut conserver les immeubles acquis légalement avant ce changement

Ces dispositions visent à respecter les liens familiaux et à éviter des situations humainement difficiles, tout en maintenant le cadre général de la loi.

Placements collectifs et sociétés cotées en bourse

Le régime applicable aux investissements immobiliers réalisés par des structures collectives présente des particularités notables :

• Les fonds immobiliers suisses peuvent acquérir des immeubles d’habitation sans autorisation, même s’ils comptent des investisseurs étrangers, à condition d’être ouverts au public et supervisés par la FINMA
• Les sociétés immobilières cotées à une bourse suisse bénéficient d’un régime similaire, permettant aux investisseurs étrangers d’y détenir des participations
• Les caisses de pension et autres institutions de prévoyance suisses peuvent librement investir dans l’immobilier résidentiel, même si elles comptent des assurés étrangers

Ces exceptions visent à permettre le fonctionnement normal des marchés financiers suisses et à ne pas entraver les investissements institutionnels dans le secteur immobilier, tout en maintenant un contrôle sur la propriété directe des biens.

La multiplicité de ces exceptions et régimes particuliers témoigne de la recherche d’équilibre qui caractérise la Lex Koller : entre protection du sol national et ouverture économique, entre restriction générale et prise en compte des situations particulières. Cette complexité nécessite souvent l’intervention de spécialistes du droit immobilier pour déterminer précisément le régime applicable à chaque situation.

Implications pratiques et évolutions récentes

La Lex Koller, loin d’être une législation figée, continue d’évoluer et d’influencer profondément le marché immobilier suisse. Ses implications pratiques sont nombreuses, tant pour les investisseurs étrangers que pour les professionnels de l’immobilier et les autorités.

Impact sur le marché immobilier suisse

La réglementation de l’acquisition d’immeubles par des étrangers a des répercussions significatives sur plusieurs segments du marché :

• Dans les régions touristiques, la Lex Koller a contribué à maintenir une certaine modération des prix, même si d’autres facteurs comme la Lex Weber (limitant les résidences secondaires) jouent désormais un rôle prépondérant
• Pour les immeubles commerciaux, exemptés de restrictions, on observe une forte présence d’investisseurs étrangers, particulièrement dans les grandes villes comme Genève et Zurich
• Le marché du logement dans les zones urbaines reste principalement domestique, ce qui contribue à une certaine stabilité malgré la forte demande

Des études économiques suggèrent que sans la Lex Koller, les prix de l’immobilier dans certaines régions prisées pourraient connaître une hausse significative, rendant l’accès à la propriété encore plus difficile pour les résidents suisses. Toutefois, cette réglementation n’est qu’un facteur parmi d’autres influençant le marché immobilier, aux côtés de la politique monétaire, de l’aménagement du territoire ou de la fiscalité.

Tendances jurisprudentielles récentes

La jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé plusieurs aspects de l’application de la Lex Koller ces dernières années :

• Renforcement du contrôle sur les montages juridiques complexes visant à contourner la loi, avec une approche économique privilégiant la substance sur la forme
• Clarification de la notion de domicile effectif, exigeant des preuves tangibles de l’établissement du centre des intérêts en Suisse
• Interprétation stricte des conditions d’acquisition d’établissements stables, avec un examen approfondi de la réalité économique des projets commerciaux
• Précisions sur les conditions de revente obligatoire en cas de changement de statut de l’acquéreur

Ces développements jurisprudentiels témoignent d’une vigilance accrue des autorités face aux tentatives de contournement, mais illustrent la complexité croissante de l’application de la loi dans un contexte d’internationalisation des structures d’investissement.

Débats politiques et projets de réforme

La Lex Koller fait régulièrement l’objet de débats politiques animés, reflétant les tensions entre différentes visions de l’économie et de la société suisses :

En 2017, le Conseil fédéral avait proposé un durcissement de la loi, visant notamment à soumettre à autorisation l’acquisition d’immeubles commerciaux et à restreindre certaines exceptions. Face aux vives critiques des milieux économiques, ce projet a été abandonné en 2018.

Parallèlement, des initiatives visant à assouplir la législation sont régulièrement défendues par certains partis politiques et associations économiques, qui y voient un frein à l’investissement et une complexité administrative excessive.

Des discussions sont en cours concernant l’adaptation de la Lex Koller aux nouvelles formes d’investissement, comme les plateformes de financement participatif immobilier ou les crypto-actifs adossés à des biens immobiliers.

Le débat reflète une interrogation fondamentale sur l’équilibre à trouver entre ouverture économique et protection du patrimoine national, entre libéralisation et régulation du marché immobilier.

Défis pratiques pour les transactions internationales

Pour les professionnels accompagnant des transactions immobilières internationales, la Lex Koller pose plusieurs défis pratiques :

• La qualification juridique précise de chaque situation, nécessitant souvent des analyses approfondies de structures d’actionnariat ou de montages contractuels
• L’anticipation des délais liés aux procédures d’autorisation, qui peuvent impacter significativement le calendrier des transactions
• La sécurisation juridique des acquisitions, notamment par des clauses conditionnelles appropriées dans les contrats
• Le conseil stratégique aux investisseurs étrangers sur les structures d’investissement optimales dans le respect de la législation

Ces complexités soulignent l’importance d’un accompagnement juridique spécialisé. Un cabinet d’avocats maîtrisant les subtilités de la Lex Koller peut apporter une valeur ajoutée considérable, tant dans l’analyse préalable des projets que dans la structuration des transactions ou la représentation auprès des autorités compétentes.

La Lex Koller demeure ainsi une pièce maîtresse du paysage juridique immobilier suisse, dont la maîtrise est indispensable pour tout investissement étranger réussi dans ce secteur. Sa complexité et ses évolutions constantes en font un domaine où l’expertise juridique spécialisée constitue un atout majeur pour naviguer sereinement dans les méandres réglementaires.